Por Henrique Vale Costa
Magister en Ciencias Ambientales, especialista internacional de incendios forestales y manejo del fuego
17 de septiembre de 2024
Esta situación no es nueva (infelizmente) 2000, 2005, 2010, 2016, 2020. En cada uno de estos años se han quemado en el Perú más de 150.000 hectáreas (GWIS, 2024). En las próximas semanas están pronosticadas lluvias. Los incendios se apagaran, y la gran mayoría de los “comentadores de turno” se olvidarán del tema hasta el próximo año, cuando todo se esté quemando de nuevo. Mis más de 20 años en supresión de incendios forestales y manejo del fuego a nivel internacional saben que, infelizmente, este es un patrón común en muchos países.
Adicionalmente, la sociedad civil, que naturalmente no es especialista en el tema, tiene la percepción de que el problema podría ser resuelto con más aviones y helicópteros. Estos recursos son importantes y necesarios, pero no son la solución. Ya expuse sobre sus ventajas y limitaciones en otra publicación.
Es por este motivo que mi trabajo se enfoca principalmente en políticas públicas y gobernanza, con visión de mediano-largo plazo, más allá de ciclos políticos, cambios en las instituciones, o años específicos con más o menos incendios forestales.
¿Pero entonces, qué deberíamos hacer? Como se organiza un país para responder a un problema público?
Existen diversos lineamientos de referencia internacional para el manejo integrado del fuego (ONU-FAO, 2017, MOU-MIF OTCA, 2021, ONU-PNUMA 2022, IWFC, 2023, ONU-FAO, 2024…).
En los últimos años propusé en varios espacios y documentos técnicos recomendaciones adecuadas a la realidad nacional. Los resumo en 15 instrumentos y/o acciones que considero prioritarias para el Perú:
1. Definir claramente en la legislación una entidad rectora nacional especializada en manejo integrado del fuego
Es necesario, i) fortalecer una entidad existente en el Perú o ii) crear una nueva entidad especializada, adscrita a un ministerio, como ocurre en Brasil, Argentina, Chile, etc. Actualmente existen dos entidades con rectoría sobre incendios forestales bajo sistemas funcionales distintos (PCM en el marco del SINAGERD y la INBP en el marco del SINASEC)[1]. Y otras entidades tienen rectorías complementarias (MINAM, SERNANP y SERFOR por ejemplo).
2. Política Nacional de Manejo Integrado del Fuego (PONAMIF).
Es necesario entender que tenemos que ir más allá de la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y del SINAGERD. Se requiere un enfoque diferente (pero complementario), más ambiental / ecosistémico, y menos antropocéntrico. Ejemplo de Brasil que aprobó este año su Política Nacional de Manejo Integrado del Fuego, que complementa y se articula con su Política y Sistema Nacional de Defensa Civil.
3. Sistema Nacional de Manejo Integrado del Fuego (SINAMIF)
Sistema funcional del Estado para implementar la política nacional, que define claramente, entre otros, la rectoría del sistema, principios, funciones y responsabilidades de todos los actores involucrados en el manejo del fuego. Esto permite fortalecer la eficiencia del estado evitando la duplicidad de funciones, esfuerzos y gastos.
4. Comisión o Comité Nacional para el Manejo Integrado del Fuego (CONAMIF)
Coordinado por el ente rector. Siendo que los incendios forestales son un problema multisectorial y multinivel, se necesita una plataforma permanente para la articulación interinstitucional, supervisión, evaluación, seguimiento, propuestas y, entre otros, la toma de decisiones nacionales de amplia participación y consenso con todos los actores (incluída la sociedad civil y la academia).
5. Programa Presupuestal y Plan Nacional de Manejo Integrado del Fuego
Que asegure el financiamiento, planificación e implementación de las actividades específicas para lograr el futuro deseado planteado en la política nacional (o estrategia nacional en alternativa). Articulados y que ayudan a alcanzar otros objetivos nacionales (Cambio Climático, CNDs, Biodiversidad, GRD, etc.). Presupuesto equilibrado o con mayor incidencia en actividades de prevención y mitigación del riesgo.
6. Brigadas Nacionales Especializadas en Manejo Integrado del Fuego
Tal como ocurre en Brasil, Ecuador, Chile, Argentina (…). De alcance nacional, que trabajen todo el año principalmente en prevención, mitigación, respuesta y también en restauración pós incendio de ecosistemas. Que capaciten a otras brigadas y a las comunidades locales / sociedad civil. Que sean capacitadas y calificadas en investigación de causas y origen de los incendios forestales. Brigadas Helitransportadas. Ubicadas estratégicamente en el territorio en donde no existan otras brigadas del CGBVP, SERNANP, Ministerio de Cultura, etc. (para evitar duplicidad funciones y gastos desnecesarios). El Perú tiene un territorio muy grande y diverso. Todas las instituciones y capacidades son importantes, complementarias y necesarias!
7. Brigadas Comunitarias / Brigadas Indígenas
Las comunidades rurales e indígenas son las principales usuarias del fuego, o las primeras en llegar a un incendio en su fase inicial. Los incendios forestales son más fáciles de apagar precisamente cuando están en su etapa incipiente. Las comunidades están dispersas por todo el país y conocen sus territorios. Muchas veces son también las principales víctimas de los fuegos descontrolados. Deben ser capacitadas, equipadas y empoderadas como parte de la solución, y no vistas (erróneamente) como “el problema”. Por ejemplo, Brasil y Colombia cuentan con un programa de brigadas indígenas institucionalizas. El SERNANP y el GORE Cusco ya se encuentran desarrollando algunas actividades en este contexto.
8. Marco normativo para regular el uso (adecuado y responsable) del fuego
Para regular tanto del uso tradicional como del uso técnico del fuego, y fortalecer la investigación y judicialización de las personas que usan el fuego con fines y motivaciones ilegales o ilícitas.
Prohibir las quemas por sí solo no soluciona el problema. En algunos contextos y ecosistemas incluso tiene un efecto totalmente contrario. La regulación (autorización o restricción del uso del fuego) se realiza con base en el tipo de ecosistema y en sistemas de pronóstico del peligro meteorológico de incendios forestales.
9. Sistema de Capacitación y Calificación Estandarizado
Regula los requisitos mínimos de capacitación y desempeño, aplicable a todas las personas y entidades que realizan actividades de prevención y supresión de incendios forestales. Intrínsecamente conectado con un Sistema Nacional de Gestión / Administración de Incidentes. De esta forma será posible una plena interoperabilidad tanto entre entidades nacionales como internacionales.
10. Sistema Nacional de Gestión/Administración de Incidentes
Cuando ocurre una emergencia, necesitamos contar con una herramienta que permita que todas las entidades actúen de forma estandarizada, coordinada y segura.
El Sistema de Comando de Incidentes (SCI) es una de las varias herramientas que componen un Sistema Nacional de Gestión de Incidentes. Para que sea efectivo, tiene que ser regulado y de cumplimiento obligatorio por todas las entidades. Es indispensable e imperativa su implementación formal, tanto en incendios forestales como en cualquier otro tipo de emergencia o evento planificado. Como ejemplo, el CGBVP lo ha regulado por norma interna como su Sistema de Administración de Emergencias (SAE).
11. Norma Nacional de Clasificación de Recursos
Es otra herramienta de un Sistema Nacional de Gestión / Administración de Incidentes, que permite que diferentes instituciones y niveles de gobierno utilicen la misma designación, tipificación o clasificación para recursos iguales que se utilizan para la gestión integrada del fuego o atención de emergencias. Permite y facilita la interoperabilidad nacional e internacional.
12. Plan de Gestión Reactiva Nacional ante Incendios Forestales (acorde D.S. 060-2024-PCM)
Instrumento del gobierno nacional, actualizado anualmente, preparado y aprobado meses antes de la temporada de incendios. Planifica e identifica previamente todos los recursos a nivel nacional necesarios y/o que estarán disponibles para atender este tipo de emergencia.
Define Procedimientos Operativos Estándar (POE) y los protocolos necesarios. Así mismo, debe permitir una gestión integrada y flexible de los recursos desde el ataque inicial. Establece un paradigma proactivo, contemplando el refuerzo de recursos en un determinado territorio incluso antes que ocurran los incendios forestales, con base en los pronósticos meteorológicos e índices de peligro de incendios forestales (“peligro inminente”). En incendios forestales el ataque inicial rápido, coordinado y robusto es fundamental. Si dejamos crecer el incendio, este va a demandar muchísimos más recursos, y causar muchos más daños y costos. Por este motivo, es necesario transitar de paradigma en donde el Estado central sólo interviene cuando se agotan las capacidades de los gobiernos locales y regionales, para un paradigma en donde los recursos del gobierno nacional están dispuestos de forma planificada y estratégica incluso para ataque inicial, en complemento de los recursos de los gobiernos regionales y locales (tal como ocurre en otros países). Este es otro de los motivos por el cual se necesita un Sistema Nacional de Manejo Integrado del Fuego, con un enfoque distinto, pero complementario, al SINAGERD.
13. Agenda Nacional de Investigación sobre Manejo del Fuego e Incendios Forestales
A desarrollar con las universidades e instituciones nacional e internacionales, como soporte a la toma de decisiones políticas, técnicas y operativas. Las políticas públicas y las decisiones se realizan con base en las evidencias científicas, y existe una importante brecha de información sobre el tema a nivel nacional.
14. Investigación de causas y bases de datos integradas
Actualmente no existe una base de datos nacional estandarizada sobre causas y origen de los incendios forestales. Diferentes instituciones presentan diferentes datos y estadísticas para un mismo periodo de tiempo y/o territorio.
Es necesario fortalecer la investigación de las causas (a través de personal calificado) y compreender las motivaciones, para implementar acciones de prevención más afectivas.
15. Acuerdos de cooperación y ayuda mutua
Los incendios forestales, sus efectos y daños no paran en las fronteras políticas o administrativas. Es necesario trabajar, compartir y aprender conjuntamente con otras instituciones y países de la región y del mundo. Las necesidades de recibir y enviar ayuda a otros países son cada vez más comunes en la región. Existen varios acuerdos al respecto de los cuales el Perú es participe (Pacto de Letícia, Declaración de Belém, Memorando de Entendimiento para el Manejo Integrado del Fuego de la OTCA, entre otros,). Necesitamos brigadas nacionales especializadas, capacitadas y equipadas que puedan efectivamente movilizarse rapidamente, con todas las condiciones de autonomía operacional, en ayuda nacional o internacional.
En resumen, necesitamos ser más proactivos y menos reactivos!
Para ello el país necesita contar con una estructura nacional, permanente, especializada y con los recursos necesarios para mitigar el problema público todo el año, no solo en las semanas en las que existen una gran simultaneidad de incendios forestales que sobrepasan las capacidades de los recursos disponibles. E instrumentos de política publica que marcan un ruta de mediano-largo plazo para el país, independente de ciclos políticos o institucionales.
Estoy seguro de que el Perú lo puede lograr, si cada uno de nosotros, dentro de nuestras posibilidades y responsabilidades, contribuimos de forma constructiva y positiva.
Nota: un reconocimiento especial a las y los servidores públicos en diferentes instituciones del Perú que, principalmente desde las bases, vienen de forma persistente, intentando mejorar las capacidades del país. Gracias por su servicio público.
[1] SINAGERD - Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 29664), Título III, artículo 9, “a. La PCM, que asume la función de ente rector”, y SINASEC - Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Decreto Legislativo 1260, Título III, artículo 22, “La INBP ejerce rectoría en materia de prevención, control y extinción de incendios (…)”.
